Tsunami

Toen de tsunami toesloeg, stonden de humanitaire organisaties tegenover een nooit gezien uitdaging: de ramp was gigantisch en had zich op meerdere plaatsen in verschillende landen voorgedaan. Sommige van die landen waren op dat moment al getekend door aanslepende conflicten. Er gingen vele mensenlevens verloren, honderdduizenden mensen moesten vluchten, miljoenen zagen hun bestaansmiddelen verloren gaan en op vele plaatsen was de infrastructuur bijna totaal verwoest.

De humanitaire organisaties ontvingen veel meer steun dan voor welke ramp ooit tevoren. Dit betekende dat de verantwoordelijkheid om deze middelen verstandig en op een transparante wijze te gebruiken ook heel groot was. Oxfam richtte een afzonderlijk sociaal fonds op, het Oxfam International Tsunami Fund (OITF). Via het Fonds werd de humanitaire respons beheerd en zo kon verzekerd worden dat alle middelen die door de Oxfam-lidorganisaties bijgedragen werden op een gecoördineerde en transparante wijze toegekend werden.

Een gigantische opdracht
“Met het geld dat we ontvingen, konden we de dringendste noden lenigen. Daarnaast probeerden we ook de factoren aan te pakken die maakten dat de getroffen bevolking al vóór de tsunami bijzonder kwetsbaar was. Velen van hen leefden in grote armoede en konden hun basisrechten niet opeisen, zoals het recht op waardige bestaansmiddelen, op onderwijs en gezondheidszorg en om hun leven te zelf in handen te nemen”, zegt Barbara Stocking, voorzitster van de raad van beheer van OITF.

“Voor Oxfam was de tsunami tot nu toe de allergrootste opdracht: gedurende vier jaar voerden we een programma uit met een budget van 227 miljoen euro, waarbij we 2,5 miljoen mensen in zeven landen hebben bijgestaan. We rekruteerden duizenden nieuwe medewerkers om bij de uitvoering van het programma te helpen en we werkten met ongeveer 170 verschillende partnerorganisaties. Een dergelijke inspanning is nooit doodsimpel: om ze tot een goed te brengen passeerden we vanzelfsprekend via allerlei moeilijkheden en problemen.”

De capaciteit van de bevolking versterken
Er is prachtig werk geleverd. Honderdduizenden mensen leven nu in betere omstandigheden dan vóór de tsunami dankzij de gulle steun van het publiek, en met de inzet en het harde werk van de eigen medewerkers en van lokale partners. De getroffen gemeenschappen leverden zelf grote inspanningen om hun leven opnieuw op te bouwen.

 In Sri Lanka en India leefden vrouwen voordien in bittere armoede. Ze probeerden te overleven via de landbouw. Nu hebben ze meer hoop omdat ze o.a. betrokken zijn bij door Oxfam gesteunde zelfhulpgroepen. Voor de allereerste keer hebben zij toegang tot goedkope leningen en kunnen ze mee beslissen over hun toekomst.
 Het lobbywerk van Oxfam en de intense samenwerking met de Indonesische overheid heeft ook heel wat vruchten afgeworpen: in Atjeh zijn de mensen die vroeger illegaal op een stuk land van iemand anders woonden nu wettelijk eigenaar van hun woning; vrouwen zijn nu samen met hun man mede-eigenaar van een nieuwe woning.

Er werd hard gewerkt aan de eigenlijke wederopbouw. Toch was het triest te zien dat sommige mensen twee jaar na de ramp nog altijd in een tijdelijk onderdak leefden. Maar de tastbare resultaten, zoals de bouw van huizen en de verdeling van boten, waren slechts een van de tekenen van vooruitgang. De minder zichtbare tussenkomsten waren minstens even belangrijk, zoals middelen bezorgen waardoor mensen hun leven zelf konden verbeteren: bijvoorbeeld een betere markttoegang voor hun goederen, betere kennis over preventie tegen nieuwe rampen of voldoende zelfvertrouwen om inspraak af te dwingen rond beslissingen die hen aanbelangen.

Beter dan vóór de ramp
Barbara Stocking: “Met het tsunami-programma heeft Oxfam vastgesteld dat haar aanpak werkt en dat zowel de plaatselijke bevolking als de kwetsbaarste gemeenschappen beter in staat zijn hun levensomstandigheden te verbeteren.”

“We hebben meegeholpen om de situatie “beter dan vroeger” te maken. Maar we moeten bescheiden blijven en toegeven dat ons programma niet perfect was. Bij zo’n grootschalig programma als dit worden onvermijdelijk fouten gemaakt: ons toezicht over het financieel beheer van het programma in India was soms onvoldoende; vooral in de beginfase van ons programma in Atjeh beloofden we soms meer dan we konden waarmaken, en een evaluatie in Sri Lanka maakte duidelijk dat onze inspanningen efficiënter waren geweest als de diverse Oxfam-leden nog beter hadden samengewerkt.”

Oxfam beschikte over een uitgebreid network van partners en een rijke ervaring rond humanitaire hulp. Daarom konden we snel een efficiënt hulpprogramma opzetten in de 7 getroffen landen. Waar we geen eigen partners hadden – bijvoorbeeld in de Maldiven en in Atjeh – gingen er snel Oxfam-medewerkers aan de slag.

De Tsunami Evaluatie Coalitie (TEC) feliciteerde Oxfam voor het feit dat de ngo snel ervaren medewerkers stuurt bij grote rampen. Er werden hulpgoederen geleverd maar ook andere spullen (vissersboten of landbouwwerktuigen) of acties ondernomen. De bevolking werd betaald om te helpen bij de opruiming en het herstel van waterputten, van afvoersystemen en wegen via een cash for work-programma.

Een humanitair programma in fasen
In elke fase trachtte Oxfam de internationaal erkende minimumstandaarden te respecteren en te promoten, zoals de Gedragscode van het Rode Kruis en de zogenaamde Sphere-normen.

Oxfam is gespecialiseerd in lobbywerk naar overheden en internationale instellingen.

 In de eerste fase van de tsunami-respons vroegen wij de regeringen van geïndustrialiseerde landen om nieuw geld toe te zeggen voor de humanitaire respons in plaats van geld uit vroeger beloofde fondsen weg te halen. Onze eis was dat de wederopbouw ervoor zou zorgen dat de getroffen gemeenschappen uiteindelijk sterker zouden zijn dan voor de ramp gebeurde.

 Naarmate het humanitair programma vorderde, pasten we onze benadering aan en richten we meer aandacht op lobbywerk naar de overheden van de getroffen landen. We wilden verzekeren dat lokale kwesties (bijvoorbeeld rond landrechten of een ongehinderde toegang tot de getroffen bevolking en de gelijke behandeling van minderheden en marginale groepen) ook werden behandeld.

 Het tsunamiprogramma werd in elk land waar Oxfam actief was voor andere uitdagingen geplaatst. In Atjeh had Oxfam gedurende 7 jaar niet meer gewerkt en het had dus geen lokale partners. In Sri Lanka werd de respons bemoeilijkt door een opflakkering van geweld. In Somalië werden de getroffen gemeenschappen nog eens extra belaagd door het gewapend conflict en de droogte.

Maar er waren ook gelijkenissen tussen de landen: getraumatiseerde vluchtelingen die wanhopig probeerden hun leven weer op te bouwen terwijl ze bang uitkeken naar nieuwe rampen.

Vertraging en moeilijkheden
Bij de start van de tsunami-respons was meteen duidelijk dat dit een werk van lange adem zou zijn. In minder dan vier jaar tijd werden 250.000 woningen gebouwd in het kader van een internationaal bouwprogramma en dat is een hele prestatie. Maar we moeten toegeven dat de wederopbouw in bepaalde plaatsen te traag verliep. Daar waren allerlei redenen voor:
 er was geen duidelijkheid over overheidsrestricties voor het bouwen in bufferzones kort bij de zee,
 er dienden ingewikkelde onderhandelingen te gebeuren over landrechten,
 door de tsunami waren uiteraard ook officiële documenten rond eigendomsrechten verloren gegaan,
 een groot deel van Atjeh, waar voor de tsunami 120.000 mensen woonden, stond permanent onder water en regeringen stonden slechts met heel veel vertraging een woning toe aan pachters en landbezetters,
 er was een groot gebrek aan ervaren arbeiders en bouwmateriaal waaronder duurzaam hout en de kosten liepen voortdurend op.

Samen met zijn partners werkte Oxfam in al de door de tsunami getroffen landen erg hard om te verzekeren dat mensen die in een tijdelijke woning leefden toegang kregen tot een veilige en gezonde omgeving door druk uit te oefenen op de overheid of door zelf te zorgen voor veilig drinkwater, sanitair en vorming over gezondheid en hygiëne.

Geleerde lessen
Door de tsunami werd een aantal problemen, die Oxfam en andere humanitaire organisaties al voordien kenden, nog eens uitvergroot en dat leidde bijgevolg tot verandering.
 In de eerste plaats geldt dit voor de internationale humanitaire coördinatie. Uit grote evaluaties bleek dat al te veel instanties in de beginfase van de respons toegesneld kwamen om veel geld uit te geven in “makkelijk toegankelijke zones” en dat ze zich ver hielden van geïsoleerde gebieden. Dat probeerde Oxfam te vermijden.
 Met de tsnami bleek ook dat de coördinatie van de internationale respons niet behoorlijk liep, er was gebrek aan leiderschap en verantwoording. Al vóór deze ramp plaatsvond waren de eerste inspanningen geleverd om dit te verbeteren maar na deze ramp werd naar een hogere versnelling overgeschakeld.

 Oxfam maakte gebruik van de tsunami om de interne coördinatiemechanismen en richtlijnen voor de respons te verbeteren. Onze succesvolle aanpak na de aardbeving in Yogyakarta in mei 2006 was grotendeels te danken aan de tsunami-lessen. We konden ernstige bedragen besteden aan opvolging, evaluatie en onderzoek waardoor we in staat waren onze prestaties te verbeteren, o.a. op het vlak van verantwoording naar de getroffen gemeenschappen. De tsunami werd veroorzaakt door een unieke combinatie van factoren maar haar nasleep zal nog vele jaren voelbaar zijn, niet enkel in de getroffen zones maar overal waar Oxfam een hulpprogramma lanceert.

 In de door de tsunami getroffen landen zijn nog altijd teveel mensen bedreigd: ze hebben weinig of geen middelen want ze zijn arm, hun toekomst wordt bedreigd door nieuwe rampen of aanslepende conflicten. Oxfam blijft met deze mensen samenwerken aan ontwikkelingsprojecten op lange termijn. Met het geld van het publiek kon de hulpverlening het leven van de getroffenen blijvend veranderen. Dankzij deze generositeit, gecombineerd met hun eigen talent en veerkracht, beschikken deze mensen nu over de kennis en de instrumenten om in de toekomst beter gewapend te zijn tegen rampen.

De begunstigden
Cijfers over het aantal begunstigden geven slechts een algemene indicatie. Ook valt onmogelijk uit te sluiten dat er een dubbele telling gebeurde, omdat mensen soms meer dan een keer van een tussenkomst genoten hebben. Sommige begunstigden ontvingen iets kleins zoals bijvoorbeeld een emmer terwijl anderen iets groots krijgen, bijvoorbeeld een woning.

Nog moeilijker valt te berekenen hoeveel mensen geholpen werden door het lobby- en pleidooiwerk van Oxfam, terwijl deze acties een belangrijk onderdeel van ons programma vormen. Het was niet altijd mogelijk om het onderscheid te maken in het aantal begunstigden maar we hebben wel vastgesteld dat vrouwen vaak meer dan helft van de begunstigden waren.

Begunstigden Dec 04 - Sep 08
Indonesië* 705,138
Sri Lanka 792,127
India 776,025
Myanmar 60,171
Thailand 75,022
Somalië 59,260
Maladiven 25,000
Totaal 2,492,743
(*) De 700.000 begunstigden van het PRIME-programma niet meegeteld. Omdat zich in Indonesië steeds meer natuurrampen voordien, werd in 2005 beslist een deel van het OITF te gebruiken voor rampenbeheer via Preparedness, Response en Influence of Policy. Sindsdien heeft Oxfam rond 20 nieuwe rampen gewerkt en hierbij zo’n 700.000 mensen bereikt.

Over het Tsunamifonds

Het Oxfam International Tsunami Fund werd in maart 2005 gecreëerd als een onafhankelijk bedrijf en een sociale organisatie met vestiging in het Verenigd Koninkrijk. De raad van beheer bestaat uit de Directeurs van de 12 Oxfam-lidorganisaties ** en twee beheerders die geen deel uitmaken van Oxfam. (**) Oxfam Amerika, Oxfam Australië, Oxfam in België, Oxfam Canada, Oxfam Duitsland, Oxfam Groot-Brittannië, Oxfam Hongkong, Intermón Oxfam, Oxfam Ierland, Oxfam Nieuw Zeeland, Oxfam Novib, Oxfam Québec.

 Het programma werd uitgevoerd door Oxfam en lokale partnerorganisaties. Om dubbel werk te vermijden, voerden sommige Oxfam-lidorganisaties het programma uit in een getroffen land terwijl andere Oxfams voor ondersteuning en financiering zorgden.
 Het management team (TFMT) leverde de centen en zorgde dat het beheer, de rapportering en de communicatie op een efficiënte en transparante manier verliepen. De opvolging van het toewijzingsproces, de coördinatie van de evaluaties, de boekhouding van het Fonds, de consolidatie van de verslagen van de Oxfams, de organisatie van externe controle en audits, en de communicatie over de resultaten werden door een klein secretariaat verzekerd.

 Het Fonds, dat in december 2008 afgesloten werd, voerde zijn boekhouding in dollars. Bij het einde van het vierde jaar verwachtte het Fonds 227 miljoen euro te hebben ontvangen, waarvan meer dan 90% vanwege het publiek. Bij de creatie van het Fonds werd bepaald dat 10% hiervan zou gebruikt worden voor administratieve kosten en fondsenwerving. Concreet bleek slechts 5% nodig te zijn, zodat meer dan 95% van het totale Fonds kon gebruikt worden voor het programma.

Voor meer info:
 Het rapport "Oxfam International Tsunami Fund - End of Program Report December 2008"
 Mirjam Van Belle, coördinatie humanitair programma Oxfam-Solidariteit
tel. 02 501 67 44 — mva (at) oxfamsol.be
Foto©Atul Loke/Panos for Oxfam