APE

Les Accords de partenariat économique (APE) posent problème car ils sont en contradiction avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), mais aussi avec la politique de développement de l’Union européenne pratiquée pendant des décennies avec ses partenaires du Sud dans le cadre des Accords de Cotonou. L’Union européenne est encore loin d’assurer aux pays ACP qu’une nouvelle forme de colonialisme n’émergera pas. Un colonialisme qui maintiendrait le sous-développement dans le Sud.

Libre-échange ?
Le mandat de libre-échange de l’Union européenne est totalement invraisemblable. Il l’est dautant plus lorsque l’on sait que l’Union affecte 100 millions d’euros de subventions pour l’exportation de ses produits agricoles. Cette politique ne laisse aucune chance aux pays ACP de vendre leurs produits sur le marché "libre".

Alors que les pays du Nord ne doivent payer, en moyenne, que 1,6% de tarifs douaniers pour leurs exportations, les pays en développement doivent prévoir plus du double pour accéder à nos marchés. Pour les pays les plus pauvres, la barrière douanière du Nord est trois fois plus élevée que celle qu’ils peuvent eux-mêmes établir. Pour couronner le tout, les APE visent à supprimer 80% des tarifs douaniers qui sont censés protéger les économies des pays ACP depuis leur indépendance. Il s’agit donc clairement d’une thérapie de choc qui rappelle les funestes "politiques d’ajustement structurel" menées par la Banque mondiale dans les années 80 et 90. Des politiques de violence structurelle qui ont lamentablement échoué et vis-à-vis desquelles les institutions financières ont dû reconnaître leurs erreurs à plusieurs reprises. Cette période des ajustements structurels a donné une mauvaise réputation à l’aide au développement. Ironiquement, l’APE et sa philosophie commerciale renouent avec les remèdes de cette époque...

Deux poids, deux mesures
L’Afrique et de nombreux Etats insulaires doutent du leadership mondial "naurel" de l’Union européenne, et ce doute ne se limite pas aux dossiers strictement commerciaux. Le fait que l’Union européenne pose des conditions à ses partenaires en matière d’écologie et des droits humains alors qu’elle ne les respecte pas toujours pose aussi question.
 Les émissions européennes de gaz à effet de serre sont remontées au niveau atteint en 1990. En fait, depuis l’Accord de Kyoto (1997), les émissions européennes ont augmenté de 2%. La libéralisation du marché des émissions de CO² et des carburants biologiques par l’Europe est un échec cuisant. Malgré cela, les pays ACP sont tenus à une gestion responsable et durable.
 L’agenda asiatique de la Commission européenne brille par l’absence de dimension éthique. C’est notamment le cas dès que le dossier touche à la Chine ou à d’autres dictatures pétrolières/gazières. Mais cela n’empêche pas l’UE d’exiger des pays les plus pauvres une bonne gestion démocratique et le respect des droits humains.
 L’Union européenne achète des droits de pêche sur de la côte du Sahara occidental, ce qui va à l’encontre des résolutions des Nations unies. En même temps, elle menace de punir tout pays qui ne signera pas les APE (par la suppression d’accès au marché européen par exemple). L’Union enfreint ainsi son propre accord-cadre signé avec les pays ACP (Accord de Cotonou, article 37.6
 En menaçant de mettre fin à l’aide au développement, la Commission européenne enfreint les règles de base de son propre droit communautaire. Mais elle attend des pays en voie de développement qu’ils respectent les règles de droit national et international.

Cinq pierres d’achoppement
1. Une intégration régionale insuffisante : les blocs régionaux déterminés par la Commission européenne sont artificiels et ne tiennent pas compte de la réalité. Au sein de ces blocs se trouvent des pays possédant des niveaux de développement parfois fort différents. En Afrique, il sera quasiment impossible de créer une zone tarifaire commune, et encore moins de parler d’une politique commerciale régionale intégrée. La plupart des blocs régionaux APE appellent l’Union européenne à tenir compte de cette réalité.

Mais plusieurs indices montrent que certains gouvernements des pays ACP abandonnent peu à peu leurs points de vue les plus "radicaux" de 2006 suite à l’intimidation de l’Union européenne en matière d’accès limité au marché et de restriction du financement pour le développement. La faible position stratégique des pays ACP a toutefois un autre effet. A cause de leur faible capacité de gestion, aucune région des APE ne peut encore prétendre à une conclusion des négociations. Et la Commission européenne remet les « Questions de Singapour » sur la table des négociations afin d’augmenter la pression. Ces « questions » sont des thèmes qui ne sont pas liés au commerce et qui ont été refusés à l’OMC, tels que les investissements, les droits de propriété intellectuelle, etc. Ironie du sort : aujourd’hui, au sein même de l’administration européenne, des doutes se font de plus en plus entendre sur la capacité à assurer le bon fonctionnement de l’agenda très chargé des APE et sur la date butoir.

Malgré tout, la Commission européenne soutient que les négociations doivent progresser. Pendant les mois de juin et de juillet, l’intensité du processus ira croissant. Les négociations avec les gouvernements partenaires des pays ACP s’intensifieront. L’opinion publique au sein des pays ACP "bénéficiera" de plus d’attention, par le biais de "séminaires éducatifs" et de campagnes médiatiques nationales allant souvent à l’encontre des idées critiques émises par la société civile de ces pays.

La perceptive de voir naître un marché unique sur le modèle européen est donc faible. N’oublions pas qu’il s’agisait en Europe d’un processus vieux de de 40 ans, né d’un consensus progressif entre des Etats égaux.

2. L’accès libre au marché est encore bien éloigné : selon les règles émises par l’OMC, toutes les parties doivent lever leurs barrières commerciales de manière substantielle. Ce processus est censé laisser une marge pour une liste de produits dit « sensibles », échappant à cette libéralisation du fait de leur importance pour l’économie sociale d’un pays ACP (les produits alimentaires par exemple).

Cependant, il n’existe aucun accord sur la manière dont cette liste doit être établie... et encore moins sur l’existence d’une telle liste. L’Union européenne ne donne aucune indication sur le nombre de dispenses qu’elle tolèrera pour ces produits sensibles. Cela rend évidemment les négociations extrêmement complexes. La seule proposition de l’Union européenne porte sur une période de transition de 12 ans, destinée à dresser progressivement la liste des produits sensibles. Mais, là non plus, aucune avancée n’est possible car les pays ACP ne veulent négocier que sur une période de 18 ans.

Sans doute quelques années passeront-elles encore avant que certains accords commerciaux n’entrent en vigueur. Certains seront peut-être signés mais pas d’application. Dans ce cas, les APE suivent le même « unhappy ending » que les programmes d’ajustement structurel de la Banque mondiale des années 80 et 90.

Il est vrai que l’Union européenne offre un accès gratuit à un groupe de 50 pays pauvres grâce à l’initiative « Tout sauf les armes » (TSA). Mais cette proposition précise, dans les petits caractères, que ce privilège est lié aux « règles d’origine » devant protéger le consommateur européen contre les risques sanitaires liés à la consommation de produits en provenance des pays ACP (politique de sûreté alimentaire). Finalement, le nombre de produits que les pays pauvres peuvent exporter est donc extrêmement restreint, et le choix est dicté par un protectionnisme européen sélectif au profit de secteurs vulnérables. Résultat : les produits des pays bénéficiant de l’initiative TSA subissent encore des frais d’importation à hauteur de 40% pour atteindre le marché européen.

En outre, les pays en voie de développement seront poussés à défendre leurs monocultures classiques pour sauver ce qui peut encore l’être de leur économie sociale. Il ne sera que très peu question de la « diversification » des produits présente dans la théorie des APE.

4. Les indemnités promises pour les pertes salariales restent incertaines : les indemnités prévues pour les pertes dues à la thérapie de choc concernent quatre domaines : mise en place de systèmes fiscaux ; facilitation du commerce et diversification de l’exportation ; production et emploi ; formation et améliorations de la productivité.

La Commission européenne a promis de mettre le principe « Aid for Trade » à disposition, mais elle ne prévoit aucun budget précis et ne mentionne pas d’où doit venir cet argent. Expérience faite avec les OMD, dont à peine 10% de l’aide promise a été débloquée, les pays africains se méfient à raison des engagements de leur généreux donateur...

5. La date butoir du 1er janvier 2008 est devenue un débat symbolique : la Commission européenne ne prévoit (officiellement) pas de renouveler cette date butoir. Les réseaux d’ONG proposent de conserver provisoirement le système de préférences existant et issu des Accords de Cotonou japrès le 1er janvier 2008. Cela est nécessaire pour avoir plus de liberté politique et de temps afin d’axer davantage les APE sur le développement.

Certains pays ACP commencent à adhérer à cette position. Mais des Etats européens comme les pays scandinaves, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Italie, l’Autriche et le Portugal (qui assure actuellement la présidence européenne) laissent entendre qu’ils veulent soumettre, à automne prochain, le pénible dossier des APE à une enquête approfondie au sein du Conseil des Ministres. La Commission européenne est donc confrontée à un délai interne inattendu et non désiré, ce qui va encore augmenter la pression exercée sur les pays ACP cet été. Moins de temps signifie moins de réflexion, moins d’études d’impact et plus de risques d’erreurs...

Conclusion
Le tableau, au fond, se résume à ceci : une élite politique et bureaucratique fait des Accords de Cotonou du petit bois, et qui veut mettre fin à une période fondée sur la solidarité et la non-compétition entre le Nord et le Sud.

Pour paraphraser l’historienne américaine Barbara Tuchman, les APE risquent bien de devenir une des « Marches folles de l’histoire ». Un ordre de marche dont l’élite, égarée par sa perception de toute puissance, enterre ses propres intérêts.

Car dans le cas des APE, cette marche pourrait échouer et devenir ce que la littérature économique internationale appelle « un régime commercial mort né ». Cet échec pourrait être suivi de dangereuses formes de protectionnisme, un risque supplémentaire qui va plus loin que le contexte des APE... Avant d’aller si loin, des centaines de millions de personnes vulnérables devront payer le prix fort.

Stratégies de la société civile
Les APE ne doivent pas être humanisés ou adaptés. Ils doivent être stoppés en ayant recours à tous les moyens démocratiques que nous pouvons mobiliser. Il faut stopper cette violence structurelle camouflée dans le jargon de la modernisation.

Nous devons continuer de tester nos autorités sur leurs propres critères :

 Bonne politique (qualité) ?
 Bonne gestion (transparence) ?
 Cohérence et crédibilité ?
 Respect de leurs propres principes de droit ?
 Morale politique ?
 Pertinence et efficacité ?

La société civile doit agir méthodiquement et suivre trois pistes :

 la piste scientifique : la crédibilité des concepts de base des APE doit être remise en question. Une plate-forme de spécialistes en sciences sociales, composée de nombreux prix Nobel et d’intellectuels faisant autorité, est en préparation. A l’instar des physiciens unis contre les armes nucléaires, cette plate-forme doit porter une voix forte et unie sur la question des APE.
 la piste légale : la légitimité du processus de négociations concernant les APE doit être portée devant une instance juridique. Si une entreprise multinationale peut être montrée du doigt et assignée en justice, alors pourquoi pas une agence publique internationale comme la Commission européenne ? Les ONG du Sud assigneraient leur gouvernement en justice s’ils signent les APE. Nous ne pouvons pas faire moins dans le Nord. ActionAid a déjà commencé à consulter des bureaux de juristes internationaux ; le Secrétariat du Commonwealth à Londres et le Centre européen de Gestion du Développement à Maastricht font également des études préliminaires en ce sens.
 la piste politique : les parlements doivent prendre leurs responsabilités face au déficit démocratique des APE. Une plate-forme des députés européens est en préparation sur la question. Les parlementaires ont en effet la tâche de défendre les valeurs démocratiques que l’UE se targue de vouloir exporter ou se vante d’appliquer ici dans le Nord.

Etienne De Belder,
Chercheur sur le commerce pour Oxfam-Solidarité

Sources :
 www.epa2007.org
 www.stopepa.org
 www.S2bnetwork.org
 www.cncd.be
 Mayur Patel, Economic Partnership Agreements, GEG Oxford University/Oxfam International, octobre 2006
 Rapport d’Oxfam "Partenaires inégaux" : Comment les APE pourraient nuire aux perspectives de développement des pays pauvres (27/09/2006)
 Rapport d’Oxfam/TWN Africa "Une question de volonté politique" (25/04/07)